瓦列里哈里莫夫(瓦列里哈拉莫夫的妻子)

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关于《地下资源法》的讨论

俄罗斯在1990年年初开始建立明确国有矿产资源与资源使用者之间关系的新法规。1992年2月俄罗斯*议会通过了《地下资源法》、《地下资源使用许可证管理条例》和《对地下资源、专用水区及海底区段征收使用费条例》,1993年还制定了《矿物原料基地再生产预算外基金条例》。

2.1 法律法规的不足

正如制定者认为的那样,这些新的法规文件和制度取消了许多限制,克服了计划经济的不足,并在新的市场经济条件下为燃料-能源部门提供了更自由的发展空间。从1992年8月开始大量向《地下资源法》出台前有采矿权的企业发放许可证,1993年开始采取竞标和拍卖的方式来发放新矿段的开采许可证。*们一直对上述地下资源管理的立法效果津津乐道,事实真是这样吗?

*石油地质学家Э.М.哈里莫夫认为,新的地下资源利用法律和法规并没有起到应有的作用,既未为现役石油天然气企业和整个油气工业的正常运行创造有利条件,又未为开发新油气田,或为寻找新矿区、开展地质勘探工作获得新增储量提供有利条件。

这是可悲的事实。主要问题在于,缺乏对地下资源使用许可证持有者的约束机制,他们本应按协议有条件地开采石油天然气,并参与勘探工作。但是,现行法规没有要求投资者把资金投入发展石油天然气生产的条款。分析其他产油国的相关情况可以看出,还缺一个重要的条款——引入经济刺激办法。因此,必须对现行的俄罗斯资源使用法规进行原则性修订,增加有关条款。

2000年1月《关于对俄罗斯联邦 〈地下资源法〉 加以修订与补充的决定》生效。在该法案中实际上从以下几方面扩充了地下资源使用者的权利:

·引入了承包机制,用承包的方式完成任务以前是不允许的。

·允许长期拥有矿产开采权,直至矿区资源枯竭(以前开采期限为20年)。

·对于承担风险,用私人投资进行地质勘探工作发现的矿产,投资者无须参加竞标就可获得矿区开采权。

·不仅可根据继承权重新办理许可证,而且继承人可以新法人的资格继续使用地下资源,这在以前的法律是不允许的。

·建立了竞标和拍卖的原则和法规,有利于资源使用者的维权:详细列出了资源使用者被赋予的权利,解决了在提前终止资源使用权的条件下,授予法人使用某段资源的短期许可证问题。

在新制定的《地下资源使用费》法规第5章中对使用地下资源的征税体系进行了重新修订。为有利于地下资源使用者的维权,还在国家杜马向俄罗斯联邦第二次联邦会议提交了《关于地下资源使用许可证》的联邦法案修改稿。

总之,关于地下资源使用的法律已严重滞后于生产实践,显而易见,这将给国家带来不可弥补的损失。

针对我国采油业和石油天然气原料基地再生产方面出现的不利局面,根据加拿大、英国和其他国家在修订《地下资源基本法》方面的经验,我们应制定更细化的用经济手段促进采油和油气地质勘探工作的联邦法规。可以将其分为3个方面:

(1)鼓励开采那些已探明但尚未开发,而且产油率低、开采成本高的石油储量。

(2)鼓励开展地质普查与勘探工作,以求在新区发现新的大型高产矿区。

(3)提倡对已开采矿区的合理开发,充分挖掘已有采油生产能力和已建油井的生产潜力。

在细化促进地质勘探工作的条款时,可参考加拿大、挪威和英国的经验,结合俄罗斯的国情加以制定,同时要注重可操作性:

·在办理征税手续时应扣除油田勘探和开发的费用。

·降低固定资产的门槛。

·建立股份转换的机制。

·对勘探工作实行税收优惠(针对用地区自有资金进行勘探的地区)。

·对特殊业务和科研工作实行税收优惠。

·对富裕地区自行贷款的项目予以税收优惠。

必须指出,到目前为止,两个国家部门(国家矿业监管局和俄罗斯联邦自然资源部地质局)关于充分全面回收地下资源的硬性规定仍然难以执行,有些公司继续进行富矿的掠夺性开采。这里既有有法不依、执法不严的问题,又有俄罗斯现行法律法规自身值得改进的问题。专家批评我国现行联邦法律《地下资源法》没有把矿产地的矿床当作一个经济范畴的问题来看待。我们考虑许多问题的出发点是国家储量平衡表,但没有人对国家储量平衡表在新形势下的合理性问题提出异议。例如,列入国家储量平衡表的铁矿储量就明显不适应现阶段俄罗斯的市场经济条件,必须重新分类,保留那些有工业价值的储量,把无开采价值的储量从储量平衡表中剔除。

近年来,许多矿山具有工业价值的储量开采情况恶化的另一个原因是,1992年实行的联邦法律《地下资源法》以及1995年颁布的该法律修订补充稿中都保留了传统的矿山开采收费制度。

专家们认为,《地下资源法》规定的拨款方式改变,使专业地质勘探单位实际上完全退出了自己的业务范围。虽然资源使用许可证规定必须在采矿之前进行补充地质勘探工作,但由于专业地质勘探单位无法介入,缺乏相应的地质数据和矿层情况,从而增加了低效率工作的风险。应该说在俄罗斯所有地区都有类似的情况发生,特别是那些规模较小的矿区和矿段。所以,当前立法工作中出现的问题不利于地下资源的研究和有效利用。

2.2 关于矿产资源所有权

众所周知,在1992年3月31日通过的联邦法律中规定了地下资源及其他自然资源的归属、使用和分配等问题,明确了俄罗斯联邦与联邦主体应按照俄罗斯联邦法律和联邦各自治共和国的法律共同管理自然资源的合理利用,而联邦自然资源的地位由“俄罗斯联邦国家政权和联邦各自治共和国政权任命的机关来确认”。

1993年颁布的俄罗斯联邦宪法把由《地下资源法》(1992年2月21日)规定的共同使用地下资源的条款写入了第一章第七十二条,并且在《关于对俄罗斯联邦地下资源法的修订与补充》(1995年3月3日)法规中又进一步规定了地下资源归国家所有,并明确了所有居住在俄罗斯联邦国土范围内的居民拥有使用和支配国有资源的权力,该权力受到俄罗斯联邦及其联邦主体的保护。

许多学者分析了现行的联邦地下资源法律条文及俄罗斯联邦与各联邦主体间管理对象与权力划分的规定,得出以下结论:

(1)根据联邦法律,地下资源的利用和分配归俄罗斯联邦和各联邦主体共同管理。而一些矿物原料基地发达的联邦主体也通过了自己的地下资源利用的正式法律条文,有些法律条文与俄罗斯宪法规定的观点是矛盾的,他们认为地下资源应归联邦主体所有。

(2)在由俄罗斯联邦及其某些“原料”主体批准的关于划分管理期限的协议中,同样也包含了一些违背宪法和联邦《地下资源法》的条款,按照这些条款俄罗斯联邦将丧失自己在联合管理方面的权力。于是,由于在协商过程中出现的那些“原料产地”联邦主体拥有比其他主体更大的权限,而使联邦法律在这些联邦主体境内不起作用。

俄罗斯社会经济危机的危险倾向之一是地区之间的离心趋势在上升,特别是拥有丰富资源的地区希望能单方面享受其资源出口的优惠,把获得的税收掌握在自己手里,自行确定矿产品的价格,并限制其产品向地区之外流动。显然,这种倾向将严重损害经济空间的完整性,并阻碍一体化进程的发展。

我们知道,国家、联邦主体(地区)和资源使用者对矿物原料的关注点是不同的,有时是相互矛盾的,尤其在选择地质调查目标和矿物原料基地再生产的方向时表现更为突出。国家关心的是选择可形成重要战略性矿产储量的区域,而地方关心的是所选区段是否具有投资吸引力。无论国家还是地方,在开发矿产资源并向资源使用者征税时,都希望得到*的经济效益。而资源使用者的利益往往与国家和地方的利益并不吻合,他们关心的只是所选区段能否获得高额利润,并利用法规中的折扣与优惠条款来尽量降低自己的税率,甚至直接逃税。作为国家的基本任务——地质资源调查工作的情况则更糟。地方上不热心提高自己领土范围内的地质调查工作程度,而采矿企业只愿意把地质勘探投在许可证覆盖的区段。

“他山之石,可以攻玉”,让我们来看看其他具有联邦制的国家是如何处理这类问题的,他们通过立法在联邦宪法中规定了各自的职责与权利,包括3种划分方法:

(1)所有出现的问题都归联邦和各联邦主体共同管理,然后就其中的每一个问题讨论确定由联邦管辖的权力范围。

(2)列出需要解决问题的清单,由联邦就这些问题制定总的立法原则,而立法的具体条款和是否通过该立法则由各联邦主体决定。

(3)仅在所涉及的共同管理问题缺乏联邦法律依据的情况下,才授予各联邦主体通过相关法律的权力。

综上所述,可以得出以下结论:

第一,前述立法文件(特别是未来的矿物原料政策)存在着很多缺陷,这将导致严重的后果,不会给国家带来任何利益。

第二,国家应该限制各联邦主体和地方在矿产地选择与评估方面的权利。涉及矿产资源的问题首先必须服从国家在这方面的政策,要把国家利益和保障国家安全放在首位。

第三,矿物原料政策问题应在国家强力干预的前提下尽快加以完善,加强立法。

第四,俄罗斯矿物原料基地的发展前景,在很大程度上与国土资源大调查和矿产资源开发的经济激励制度密切相关。

尽管我们并未讨论所有存在的问题,但已经可以看出,俄罗斯资源利用领域积累了大量问题,这些问题不仅影响地下资源开发工作的顺利展开,而且为地下资源大调查设置了不可逾越的障碍。客观事实非常清楚,像俄罗斯这样的国家,不把矿物原料行业作为经济发展的基础是不可能走出经济危机的。

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瓦列里哈里莫夫(瓦列里哈拉莫夫的妻子) 第1张

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